26. Ramificaciones de la plurinacionalidad

• La Propuesta de nueva Constitución establece que Chile es un Estado Plurinacional e Intercultural. En esta edición exploraremos sus implicancias.
• Además, la propuesta contiene una serie de referencias a los pueblos y naciones indígenas preexistentes.
• Entre otras cosas, la Propuesta incluye el reconocimiento de derechos colectivos y la creación de autonomías territoriales indígenas.

La Real Academia Española define a nación como “conjunto de personas de un mismo origen y que generalmente hablan un mismo idioma y tienen una tradición común”.

La Constitución actualmente vigente concibe un Estado unitario (artículo 3°) y plantea la existencia de una única Nación, por ejemplo, al referir a “la comunidad nacional”, al deber del Estado de “promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación” (artículo 1°) o, más notablemente, al señalar que la soberanía reside esencialmente en “la Nación”.

Sin embargo, la Propuesta de nueva Constitución innova en este sentido al incorporar dos conceptos clave: la plurinacionalidad e interculturalidad.

Este tema fue un aspecto de recurrente discusión a lo largo del proceso de deliberación al interior de la Convención Constitucional, impulsado principalmente por los constituyentes pertenecientes a grupos indígenas^{1 2}. Esto llevó a que finalmente los convencionales constituyentes incorporaran un capítulo entero consagrado a la noción de plurinacionalidad e interculturalidad en el Estado – Del Estado Plurinacional y libre determinación de los Pueblos – en el que se reconocen 11 pueblos y naciones indígenas preexistentes.

La Propuesta establece lo siguiente:

5.- Artículo 4.- Chile es un Estado Plurinacional e Intercultural que reconoce la coexistencia de diversas naciones y pueblos en el marco de la unidad del Estado.

Son pueblos y naciones indígenas preexistentes los Mapuche, Aymara, Rapa Nui, Lickanantay, Quechua, Colla, Diaguita, Chango, Kawashkar, Yaghan, Selk’nam y otros que puedan ser reconocidos en la forma que establezca la ley”.

Sin perjuicio de que el borrador de Nueva Constitución no contiene una definición de lo que debemos entender por “plurinacionalidad”, ni tampoco por “interculturalidad”, la Propuesta señala lo siguiente:

6.- Artículo 5.- Los pueblos y naciones indígenas preexistentes y sus miembros, en virtud de su libre determinación, tienen derecho al pleno ejercicio de sus derechos colectivos e individuales. En especial, tienen derecho a la autonomía y al autogobierno, a su propia cultura, a la identidad y cosmovisión, al patrimonio y la lengua, al reconocimiento de sus tierras, territorios, la protección del territorio marítimo, de la naturaleza en su dimensión material e inmaterial y al especial vínculo que mantienen con estos, a la cooperación e integración, al reconocimiento de sus instituciones, jurisdicciones y autoridades propias o tradicionales y a participar plenamente, si así lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

Es deber del Estado Plurinacional, respetar, garantizar y promover con participación de los pueblos y naciones indígenas, el ejercicio de la libre determinación y de los derechos colectivos e individuales de que son titulares.

En cumplimiento de lo anterior, el Estado debe garantizar la efectiva participación de los pueblos indígenas en el ejercicio y distribución del poder, incorporando su representación en la estructura del Estado, sus órganos e instituciones, así como su representación política en órganos de elección popular a nivel local, regional y nacional. Junto con ello, garantizará el diálogo intercultural en el ejercicio de las funciones públicas, creando institucionalidad y promoviendo políticas públicas que favorezcan el reconocimiento y comprensión de la diversidad étnica y cultural de los pueblos y naciones indígenas preexistentes al Estado”

Las dos propuestas de normas antes citadas, sobre las cuales se sustenta la noción del Estado Plurinacional Intercultural, representan una innovación respecto de todas las Constituciones de nuestro país. Esto resulta todavía más evidente, cuando se analizan sus implicancias en la organización y funcionamiento del país y sus instituciones.

A modo general, resaltan (i) el reconocimiento de distintos pueblos y naciones indígenas preexistentes; (ii) la titularidad de derechos colectivos que la Constitución les reconoce; (iii) su participación a nivel de institucionalidad y órganos políticos en la Administración; (iv) el reconocimiento y especial protección a sus aspectos culturales; y (v) el reconocimiento a usar recursos y a poder exigir consultas cada vez que existan actividades que los afecten:

• Chile se define como un Estado plurinacional e intercultural: El borrador de nueva Constitución establece que “Chile es un Estado social y democrático de derecho. Es plurinacional, intercultural y ecológico”.
• El pueblo de Chile está conformado por diversas naciones: El borrador establece que “la soberanía reside en el Pueblo de Chile, conformado por diversas naciones”.
  Como veremos más adelante, la plurinacionalidad y el ejercicio de la soberanía encontrarán otro punto de unión en el mecanismo de los escaños reservados como forma de consagrar que la integración de distintas instituciones sea también plurinacional.
• El Estado de Chile es intercultural: El borrador establece que el Estado debe reconocer, valorar y promover el diálogo entre las distintas cosmovisiones de los pueblos y naciones que conviven en el país, debiendo “garantizar los mecanismos institucionales que permitan ese diálogo superando las asimetrías existentes en el acceso, distribución y ejercicio del poder y en todos los ámbitos de la vida en sociedad”.
  Asimismo, señala que Chile es un Estado plurilingüe. Es decir, su idioma oficial es el castellano, pero los idiomas de los pueblos indígenas serán también oficiales en sus territorios y en zonas de alta densidad poblacional de cada pueblo indígena: “toda persona y pueblo tiene el derecho a comunicarse en su propia lengua en todo espacio. Todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a usar las lenguas. Ninguna persona o grupo podrá ser discriminado por razones lingüísticas”. El Estado, por su parte, asume el compromiso de promover la revitalización, valoración y respeto de las lenguas indígenas.
  En cuanto a los emblemas nacionales de Chile, se señala que éstos son la bandera, el escudo y el himno nacional, sin perjuicio de que “el Estado reconoce los símbolos y emblemas de los distintos pueblos indígenas”.
• Creación de entidades territoriales indígenas autónomas: El borrador consagra un Estado Regional “conformado por entidades territoriales autónomas, en un marco de equidad y solidaridad entre todas ellas, preservando la unidad e integridad del Estado”. El Estado asume el compromiso de promover “la cooperación, la integración armónica y el desarrollo adecuado y justo entre las diversas entidades territoriales”.
  Dentro de las entidades territoriales que se establecen se encuentran las autonomías territoriales indígenas, las cuales tendrán personalidad jurídica y patrimonio propio y las potestades y competencias necesarias para gobernarse en atención al interés general de la República. Se establece que los pueblos y naciones indígenas ejercen derechos de autonomía en virtud de estas autonomías territoriales, siendo deber del Estado su reconocimiento, promoción y garantía. Serán creadas por ley, mediante procesos de participación y consulta previa, a requerimiento de los pueblos y naciones indígenas, mediante sus representantes. La ley establecerá también cuáles serán sus competencias. Con todo, éstas “deberán tener las competencias y el financiamiento necesario para el adecuado ejercicio del derecho de libre determinación de los pueblos y naciones indígenas”.
• Sistema Nacional de Salud: Los prestadores públicos y privados de salud se integrarán en un Sistema Nacional de Salud. Dicho sistema se regirá, entre otros, por el principio de interculturalidad. En esa misma línea, se incluye una norma que señala: “los pueblos y naciones indígenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales, a mantener sus prácticas de salud y a conservar los componentes naturales que las sustentan”. Además, establece que el Sistema Nacional de Salud “reconoce, protege e integra estas prácticas y conocimientos como también a quienes las imparten, en conformidad a esta Constitución y la ley”.
• Sistema Nacional de Educación: El borrador propone la creación de un Sistema Nacional de Educación, respecto del cual se reconoce la autonomía de los pueblos originarios: “la Constitución reconoce la autonomía de los pueblos originarios para desarrollar sus propios establecimientos e instituciones de conformidad a sus costumbres y cultura, respetando los fines y principios de la educación, y dentro de los marcos del Sistema Nacional de Educación establecidos por la ley”.
• Sistema Nacional de Justicia: El borrador establece Sistemas de Justicia (en reemplazo del actual “Poder Judicial”), cuyo fin es el ejercicio de la función jurisdiccional. Se reconocen dos Sistemas de Justicia: (i) un Sistema Nacional de Justicia; y (ii) los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas. Se establece que, en base al denominado “Pluralismo Jurídico”, los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas “coexisten coordinados en un plano de igualdad con el Sistema Nacional de Justicia”. Se delega en la ley la forma en que se resolverán los conflictos de competencia entre los sistemas jurídicos indígenas y las entidades estatales.
  Con todo, se establece que los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas deberán respetar los derechos fundamentales y los tratados e instrumentos internacionales sobre derechos humanos de los que Chile es parte.
  En lo que dice relación con la interculturalidad, se establece que estos principios definirán la estructura, integración y procedimientos de la función jurisdiccional: “cuando se trate de personas indígenas, los tribunales y sus funcionarios deberán adoptar una perspectiva intercultural en el tratamiento y resolución de las materias de su competencia, tomando debidamente en consideración las costumbres, tradiciones, protocolos y los sistemas normativos de los pueblos indígenas, conforme a los tratados e instrumentos internacionales de derechos humanos de los que Chile es parte”.
  Es importante considerar que el Consejo de la Justicia, también es definido como un órgano de carácter plurinacional, además de ser un criterio a considerar en el ejercicio de sus competencias. Asimismo, la plurinacionalidad también es un criterio de integración del Consejo de la Justicia, ya que dos de sus integrantes deberán ser electos por los pueblos indígenas.
• Relaciones internacionales: El borrador establece que las relaciones internacionales del país se fundarán, entre otras directrices, en “los principios de autodeterminación de los pueblos”. Asimismo, en el ejercicio de sus relaciones internacionales, el Estado se compromete a “el reconocimiento, respeto y promoción de los derechos de los pueblos y naciones indígenas y tribales conforme al derecho internacional de los Derechos Humanos”, y el impulso de “la integración regional, política, social, cultural, económica y productiva entre los Estados, y facilita el contacto y la cooperación transfronteriza entre pueblos indígenas”.

Participación de los pueblos y naciones indígenas a nivel institucional

La propuesta constitucional establece que “el Estado debe garantizar la efectiva participación de los pueblos indígenas en el ejercicio y distribución del poder, incorporando su representación en la estructura del Estado, sus órganos e instituciones, así como su representación política en órganos de elección popular a nivel local, regional y nacional”.

Esa representación política en órganos de elección popular ha encontrado su mecanismo de consagración en los escaños reservados. En ese sentido, se señala que “se establecerán escaños reservados para los pueblos y naciones indígenas en los órganos colegiados de representación popular a nivel nacional, regional y local, cuando corresponda y en proporción a la población indígena dentro del territorio electoral respectivo, aplicando criterios de paridad en sus resultados”.

En cuanto a las entidades territoriales, se establece que éstas reconocen, garantizan y promueven (i) el reconocimiento político y jurídico de los pueblos y naciones preexistentes al Estado; (ii) su supervivencia, existencia y desarrollo armónico e integral; (iii) la distribución equitativa del poder y de los espacios de participación política; (iv) el uso, reconocimiento y promoción de las lenguas indígenas; (v) el entendimiento intercultural, el respeto de formas diversas de ver, organizar y concebir el mundo y de relacionarse con la naturaleza; y (vi) los derechos de autodeterminación y de autonomía de los territorios indígenas.

En especial, se establece que “los pueblos y naciones preexistentes al Estado deberán ser consultados y otorgar el consentimiento libre, previo e informado en aquellas materias o asuntos que les afecten en sus derechos reconocidos en esta Constitución”.

Titularidad de derechos colectivos

El borrador de nueva Constitución establece que “los Pueblos y Naciones Indígenas son titulares de derechos fundamentales colectivos”. Veamos cuáles son.

a) Derecho a las tierras, los territorios y a los recursos: Se establece que “la propiedad de las tierras indígenas goza de especial protección”, debiendo el Estado otorgar instrumentos eficaces para su catastro, regularización, demarcación, titulación, reparación y restitución, siendo esta última un mecanismo preferente de reparación. También establece que “conforme a la constitución y la ley, los pueblos y naciones indígenas tienen derecho a utilizar los recursos que tradicionalmente han usado u ocupado, que se encuentran en sus territorios y sean indispensables para su existencia colectiva”.

b) Consulta previa ante medidas administrativas que les afectasen: Se establece el derecho a la consulta previa de los pueblos y naciones indígenas respecto de “la adopción de medidas administrativas y legislativas que les afectasen”. Esta norma establece el compromiso para el Estado, de garantizar “los medios para la efectiva participación de éstos, a través de sus instituciones representativas, de forma previa y libre, mediante procedimientos apropiados, informados y de buena fe”.

c) Uso tradicional de las aguas: El borrador de nueva Constitución reconoce a los pueblos y naciones indígenas “el uso tradicional de las aguas situadas en autonomías territoriales indígenas o territorios indígenas”. De conformidad con esta sección, el Estado deberá garantizar su protección, integridad y abastecimiento, en conformidad con la Constitución y la ley.

d) Otros derechos colectivos: El borrador además reconoce que los pueblos indígenas preexistentes tendrán (1) una garantía de los campesinos y de los pueblos indígenas para intercambiar semillas; (2) derecho a la repatriación de objetos de cultura y de restos humanos pertenecientes a los pueblos, y deber del Estado de establecer mecanismos eficaces en materia de restitución y repatriación de objetos de culto y restos humanos que fueron confiscados sin consentimiento de los pueblos, y de garantizar el acceso de los pueblos a su propio patrimonio, incluyendo objetos, restos humanos y sitios culturalmente significativos para su desarrollo; (3) derecho a preservar, revitalizar, desarrollar y transmitir los conocimientos tradicionales y saberes ancestrales; (4) prohibición de la asimilación forzada o la destrucción de sus culturas; (5) deber de establecer medidas positivas para la recuperación, revitalización y fortalecimiento del patrimonio cultural indígena; (6) reconocimiento de los derechos culturales del Pueblo Tribal Afrodescendiente, asegurando su ejercicio, desarrollo, promoción, conservación y protección; (7) derecho a la identidad e integridad cultural, y a que se reconozcan y respeten sus cosmovisiones, formas de vida e instituciones propias.

Comentarios y posibles implicancias

La plurinacionalidad y la interculturalidad representan conceptos que rompen con la tradición constitucional chilena. De este modo, esta innovación tiene repercusiones a distintos niveles, desde aspectos de representatividad política, hasta el reconocimiento de tradiciones indígenas en materia de salud e intercambio de semillas.

Si bien su implementación dependerá en gran medida de lo que puedan establecer las normas transitorias que integren la propuesta constitucional y las leyes que se dicten se en el futuro, se trata de una materia que ciertamente tendrá un impacto estructural y sistémico.

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NOTAS

1 Así, por ejemplo, es posible apreciar en el discurso de Elisa Loncón, primera presidenta de la Convención Constitucional, durante la asunción de su mandato. Ver en: https://elpais.com/internacional/2021-07-04/la-convencion-constituyente-que-tendra-que-escribir-un-nuevo-chile-echa-a-andar.html

2 Elisa Loncón, ya en diciembre de 2020, publicaba una intervención en la que daba cuenta de la búsqueda de los grupos indígenas por incorporar al plurinacionalismo y la interculturalidad en la Nueva Constitución. Ver en: https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0717-69962020000300150