- El reglamento deberá definir los quorums a aplicar en las distintas instancias de votación de la Convención Constitucional.
- Existen diversas interpretaciones en relación a los ⅔ para aprobar los articulados.
- Podrían contemplarse mecanismos para asegurar la coherencia del texto final y resolver discrepancias.
Aún no hemos elegido a los 155 constituyentes que integrarán la Convención Constitucional (CC) y ya hay un intenso debate en círculos académicos, medios de comunicación y redes sociales respecto de cómo se implementará el quorum o número mínimo de votos necesarios para la aprobación de las normas que conformarán la Nueva Constitución.
El artículo 133 de la Constitución establece que las normas constitucionales y el reglamento de votación de éstas debe aprobarse por un quorum de 2⁄3 de los miembros en ejercicio. Espíritu que también se reflejó en el “Acuerdo por la Paz Social y nueva Constitución”, firmado el 15 de noviembre de 2019 en el Congreso por representantes de la mayoría de los partidos políticos.
Redactar el reglamento de la CC, entonces, será el primer gran desafío de los constituyentes, tal como lo explicamos en nuestro Boletín anterior. Dicho conjunto de reglas deberá zanjar, entre otros aspectos, los quorums que corresponderá aplicar en las diversas etapas procedimentales que se establezcan para aprobar cada una de las normas constitucionales, el que podría ser inferior a los 2/3, aunque al menos la instancia final de votación deberá considerar el quorum de 2/3.
Hoy, la tramitación legislativa en el Congreso requiere mayorías simples en las comisiones, y cualquier quorum superior -calificado, 4/7, 3/5 ó 2/3– se exige solo en la sala.
En la práctica, exigir 2/3 en todas las etapas de decisión antes de llegar a la votación final de una propuesta de norma constitucional podría dificultar el debate o incluso impedir el análisis de distintas propuestas. De allí las diferentes posturas y visiones respecto de los quorums.
Votación “final”, el otro debate en ciernes
Otro aspecto que ha generado una amplia discusión es si debe existir una votación final del texto completo de la nueva Constitución y con qué quorum. Al respecto, hay múltiples visiones.
Una postura estima que sí debe realizarse una votación final y con un quorum de 2/3, como una forma de asegurar la coherencia del texto final1. De recogerse esta postura en el reglamento, potencialmente se daría el poder a 1/3 +1 de los convencionales para hacer fracasar todo el proceso si estiman que no se ha recogido algún planteamiento que consideran fundamental.
Otra visión señala que una aprobación final del texto completo con quorum de 2/3 no debiera tener lugar, puesto que la norma del artículo 133 de la Constitución no lo establece2. Es más, algunos señalan que este escenario habría sido descartado expresamente en las discusiones del acuerdo alcanzado en noviembre de 20193.
En busca de la coherencia
Incorporar mecanismos que aseguren la coherencia del texto constitucional es muy importante. Resulta clave que determinados términos o expresiones tengan siempre el mismo sentido o se utilicen para expresar lo mismo. El trabajo por comisiones que se aboquen a distintos capítulos de ella puede generar incongruencias indeseadas y no buscadas4.
En este sentido, se han planteado otras alternativas para asegurar dicha coherencia. Existen posturas que se inclinan por establecer comisiones específicamente dedicadas a esta tarea. Así, algunos postulan que sería conveniente crear una comisión “de Armonización”5 , “Revisora”6 o de “Técnica Constitucional”7 que permita revisar las propuestas que se van desarrollando en otras comisiones.
Por otra parte, sabemos que la CC deberá constituir una Secretaría Técnica conformada por personas de comprobada idoneidad académica o profesional8. El reglamento deberá definir los detalles de su integración y sus atribuciones específicas, dentro de las cuales se ha sugerido incluir funciones dirigidas a obtener un texto final coherente y armónico9.
Mecanismos de resolución de conflictos
En un Boletín anterior, abordamos el recurso de reclamación previsto en el artículo 136 de la Constitución, y vimos cómo éste procedía exclusivamente respecto de posibles infracciones a las reglas de procedimiento aplicables a la CC y aquellas normas de procedimiento que se autoimponga la futura Convención mediante acuerdos de carácter general.
Adicionalmente, se ha señalado que el reglamento podría contemplar mecanismos internos de solución de conflictos10. Por ejemplo, si se creara una comisión con la función de mantener la coherencia y armonía de las diversas propuestas normativas, a esta misma podrían otorgarse facultades para conocer de las desavenencias que pudieran surgir entre distintas comisiones.
Un posible paso previo: examen de admisibilidad
Generalmente, para que una propuesta legislativa pueda ser discutida y luego votada, debe haber sido previamente admitida a trámite. Parte de ese análisis de admisibilidad tiene que ver con la conformidad de dicha iniciativa con la Constitución. En ese sentido, el futuro reglamento quizás considere criterios de admisibilidad de cada una de las propuestas que presenten los convencionales constituyentes y la instancia en la cual la formulen.
En nuestra próxima minuta constitucional, profundizaremos en otros aspectos relevantes que tienen relación con el reglamento que deberá aprobar la CC, tales como la transparencia y la participación ciudadana.
Este documento fue elaborado conjuntamente por los equipos multidisciplinarios de Extend y Cariola Díez Pérez-Cotapos.
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Notas
(1) Así lo ha expresado Sebastián SOTO, quien ha señalado que esta votación final debe existir, dado que es una garantía importante de respaldo político transversal al texto completo al que llegue la CC. También ha señalado que esto no debiera transformarse en un instrumento de boicot político, pues sería impensado que los sectores que apoyen determinadas redacciones en las comisiones se desdigan de aquello en la votación final. Así también se ha sugerido por Ana María GARCÍA, al señalar que partes del proyecto constitucional serán aprobados por comisiones temáticas, por lo cual, los convencionales no podrían conocer una versión final unificada, a menos que haya una votación final, global. De esta forma, esta votación podrá permitir advertir vacíos, omisiones, etc. Además, se ha señalado que una votación final del texto podrá favorecer la confianza de la ciudadanía cuando deba manifestarse en el plebiscito de salida. Estos extractos fueron tomados de la Primera Sesión del ciclo de coloquios “Convención y Nueva Constitución”, organizado el año 2020 por la Universidad de Chile, la Pontificia Universidad Católica de Chile y la Universidad de Valparaíso (en adelante “Coloquio Convención y Nueva Constitución”), disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=ecmcHdQQtn0&t=2869s&ab_channel=DerechoUC.
(2) Por ejemplo, la propuesta de la “Red de Centros de Estudio por una Nueva Constitución” ha señalado que la aprobación de las normas mediante quorum de 2/3 debe ser parcial y progresiva, de modo tal, que el resultado final refleje la diversidad de los puntos de vista que integrarán la Convención. Además, señalan que es precisamente la exigencia de una “ratificación” final lo que haría más probable la introducción de incoherencias o disposiciones impertinentes debido a la presión de una minoría que decida estratégicamente esperar al último momento para amenazar con su poder veto.
(3) Así, por ejemplo, Jaime BASSA ha señalado que la votación final por un quorum de 2/3 puede ser un incentivo para boicotear el procedimiento. Respecto de que esta votación final ayudaría para asegurar la coherencia del texto, se ha señalado que una votación final no necesariamente garantizará dicha coherencia y que es más importante el rol que pueda tener una comisión redactora o una secretaría técnica de la CC. Estos extractos fueron tomados del Coloquio Convención y Nueva Constitución referido arriba.
(4) Un caso emblemático fue la constitución de Fiji de 1997. Ver: Brandt, M.et al., Constitution-making and Reform: Options for the Process [Reforma y elaboración de constituciones: opciones para el proceso] (Ginebra: Interpeace, 2011), página 209.
<https://www.interpeace.org/resource/constitution-making-and-reform-options-for-the-process-2/>, fecha de consulta: 15 de marzo de 2021.
(5) Esta solución se adoptó, por ejemplo, en los casos de Sudáfrica y Colombia. En Chile, existen dos propuestas que apuntan en este sentido: (a) la propuesta de “Horizontal”, señala como alternativa crear una “comisión de armonización” en donde los convencionales velen por la calidad técnica y la coherencia y completitud del texto constitucional; (b) la propuesta de “Red de Centros de Estudio por una Nueva Constitución” señala que durante el trabajo de las comisiones, y antes de que el pleno vote alguna norma, una “comisión de armonización” deberá revisar que no existan discrepancias o tensiones entre las comisiones, vigilando que no haya duplicidad de funciones, además de señalar que esta comisión sería la principal redactora de la nueva Constitución, por lo que deberá asesorarse por constitucionalistas y otros expertos, plural e inclusivamente y que sus acuerdos deberán adoptarse por dos tercios.
(6) Según la propuesta de “Red de Centros de Estudio por una Nueva Constitución”, se podría crear una comisión ad hoc (“comisión revisora”) concebida como una delegación de Convencionales electos por el pleno para que realicen una revisión final de la propuesta de texto constitucional, respecto de términos formales y estilo. Sólo por unanimidad, esta comisión podría proponer ajustes de redacción y calidad, los que podrán aprobarse por el pleno.
(7) Véase al respecto la propuesta del Centro de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica “Reglamento de la Convención Constituyente: Propuesta de un procedimiento circular para aprobar la Nueva Constitución. Al respecto se señala que esta comisión debiera revisar diversos informes desde una perspectiva técnica, a fin de verificar el estilo, dar coherencia al texto y revisar otros temas más sustantivos.
(8) Artículo 133 inciso quinto de la Constitución.
(9) Respecto a este punto, Hugo TORTORA ha señalado que debe estar contenida en subsecretarías (constitucional, de redacción y de documentación). Para para Marisol PEÑA, la labor de articulación normativa le debería corresponder a la Secretaría Técnica, esto es, recoger las inquietudes de las comisiones y articularlas en propuestas normativas para que puedan ser debatidas y luego puedan someterse a la votación del pleno de la CC. Estos extractos fueron tomados del Coloquio Convención y Nueva Constitución referido arriba.
(10) En este punto, la propuesta de “Horizontal” señala que es necesario un órgano interno (como las comisiones mixtas) que ayude a resolver disputas políticas, y donde los textos sean discutidos y aprobados en distintas ocasiones. Asimismo, señala que los textos que la CC genere deberían actualizarse y revisarse, identificando vacíos, defectos e inconsistencias que pudieran incentivar la judicialización de la política. Por su parte, la propuesta de la “Red de Centros de Estudio por una Nueva Constitución” propone considerar atribuir a la Mesa Directiva de la CC la potestad de dotarse de mecanismos para destrabar los disensos.
