- El borrador de nueva Constitución permitiría el financiamiento y el acceso a fondos mediante la emisión de deuda por parte de los gobiernos regionales y locales, sin embargo, la forma en que lo regula podría comprometer la responsabilidad patrimonial de las entidades territoriales.
- Por otro lado, la ausencia en el borrador de nueva Constitución de principios y mecanismos de control del endeudamiento, el gasto público y disciplina fiscal que sí están consagrados en la Constitución vigente podría tener ciertas consecuencias.
La Emisión de Deuda en el borrador de nueva Constitución
El borrador de nueva Constitución establece que sólo en virtud de una ley se podría: (a) autorizar la contratación de empréstitos y otras operaciones que puedan comprometer el crédito y la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y municipalidades, señalando que esto no se aplicaría al Banco Central; y (b) establecer las condiciones y reglas conforme a las cuales las universidades y las empresas del Estado y aquellas en que éste tenga participación puedan contratar empréstitos, los que en ningún caso podrían efectuarse con el Estado, sus organismos y empresas.
Por su parte, el borrador establece que serían leyes de “concurrencia presidencial necesaria”, aquellas que solo podrían ser aprobadas en la medida que el Presidente de la República otorgue su patrocinio durante la tramitación del proyecto, entre otras: (i) las que irroguen directamente gastos al Estado; (ii) las leyes relacionadas con la administración presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos; y (iii) las que contraten o autoricen a contratar empréstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras de cualquier naturaleza establecidas en favor del Fisco o de los organismos o entidades referidos.
Respecto del Banco Central, el borrador indica que éste sólo podría efectuar operaciones con instituciones financieras, y que de ninguna manera podría otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, salvo, en situaciones excepcionales y transitorias en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, señalando que bajo esas circunstancias el Banco Central podría comprar durante un período determinado y vender en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, en conformidad a la ley.
Respecto de la administración financiera local, el borrador otorga autonomía financiera a las regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas, para la realización de sus fines e intereses en los términos establecidos por la Constitución y la ley. Esa autonomía financiera se regiría por los principios de suficiencia, coordinación, equilibrio presupuestario, solidaridad y compensación interterritorial, sostenibilidad, responsabilidad y eficiencia económica. En este sentido, el borrador de nueva Constitución otorga a los gobiernos regionales y locales la facultad de emitir deuda en conformidad a lo que disponga la ley, la que como mínimo deberá establecer: (a) la prohibición de destinar los fondos recaudados a remuneraciones o al financiamiento de gasto corriente; (b) los mecanismos que garanticen que la deuda sea íntegra y debidamente servida por el deudor; (c) la prohibición del establecimiento de garantías o cauciones del Fisco; (d) el establecimiento de límites máximos de endeudamiento como porcentaje del presupuesto anual del gobierno regional y municipal respectivo, y la obligación de mantener una clasificación de riesgo actualizada; y (e) restricciones en períodos electorales.
Diferencias entre el borrador de nueva Constitución y la Constitución vigente
Las principales diferencias entre la Constitución actual y el borrador propuesto en relación a emisión de deuda son las siguientes:
- Quórum de aprobación de la ley: La Constitución vigente señala que se requeriría de una ley de quórum calificado para autorizar la contratación de aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial, lo cual no se incorporó en el borrador propuesto, pudiendo aprobarse una ley sobre esta materia con simple mayoría, disminuyendo el control constitucional que restringía la posibilidad de que un nuevo gobierno deba asumir alta deuda fiscal de administraciones anteriores.
- Principios de control de gasto público La Constitución actual indica que los empréstitos contratados por el Estado, sus organismos y municipalidades deberán estar destinados a financiar proyectos específicos, y la ley que los autoriza deberá indicar las fuentes de recursos con cargo a los cuales deba hacerse el servicio de la deuda, en tanto que el borrador propuesto no consagra estos principios de control del gasto público.
- Iniciativa de la ley: Las leyes de “iniciativa exclusiva del Presidente de la República” contenidas en el art 65 inciso 4° N°3 de la actual Constitución, se han reemplazado por el concepto de “concurrencia presidencial necesaria”, excluyéndose, no obstante, el patrocinio presidencial para modificar las condiciones contratadas por los gobiernos locales, consagrando así la autonomía administrativa, patrimonial y financiera de las regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas. Adicionalmente, estas leyes de acuerdo regional, por comprometer la responsabilidad patrimonial de las entidades territoriales, se tramitan además en la Cámara de las Regiones.
- Ley de Presupuesto: En lo que respecta a la Ley de Presupuesto anual regulada en el artículo 67 de la actual Constitución, el borrador de nueva Constitución mantiene los principales lineamientos relativos a su procedimiento formativo, pero adecuándolo al nuevo sistema legislativo propuesto por el borrador de la nueva Constitución y aplicándole tramitación de “ley de acuerdo regional”, lo que implicaría que ser revisada por una “comisión especial de presupuestos” compuesta no solo de diputados y sino también de representantes regionales.
Efectos si se aprueba el borrador de nueva Constitución
En lo que respecta al financiamiento y estabilidad financiera de los gobiernos regionales y locales, incluyendo las autonomías territoriales indígenas, las normas del borrador permitirían el financiamiento y el acceso a fondos mediante la emisión de deuda por parte de los gobiernos regionales y locales para hacer frente a sus diversas necesidades de financiamiento. La posible situación de endeudamiento de los gobiernos regionales y locales, en especial por cuanto el borrador de nueva Constitución deja en manos de leyes de acuerdo regional, la determinación de un máximo de endeudamiento, podría comprometer seriamente la responsabilidad patrimonial de las entidades territoriales y poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de las respectivas regiones.
De igual manera, la ausencia a nivel constitucional de ciertos principios y mecanismos de control del endeudamiento, el gasto público y disciplina fiscal que sí estaban consagrados en la Constitución vigente, implican que serían los encargados de la función legislativa los que podrían determinar aspectos importantes del endeudamiento público, como por ejemplo lo relativo a la fuente de financiamiento del repago de la deuda contraída y el uso y destino que se daría a los recursos que se obtengan de ese endeudamiento. Sería de especial relevancia el futuro marco normativo que implemente las nuevas normas constitucionales sobre la materia y, especialmente, el destino del actual marco legal que regula el sistema de administración financiera del Estado, las actuales normas que regulan los contratos internacionales para el sector público, y la demás normativa de incidencia presupuestaria y financiera del sector público actualmente vigente.
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