- Su diseño dará señales del nivel de acuerdo y consenso con que se trabajará, y puede facilitar entendimientos o generar barreras a la tarea de los convencionales.
- La experiencia legislativa y normas de nuestro Congreso pueden servir de referencia, pero existen diferencias.
- El número de comisiones y la forma en que estas funcionarán podría dar señales acerca de la posibilidad de concretar acuerdos.
La primera gran decisión que deberá adoptar la Convención Constitucional (CC) será aprobar su reglamento de funcionamiento1. Allí deberán plasmarse los primeros acuerdos relevantes y definirse -entre otras materias- su estructura y funcionamiento.
Por su composición, la CC se parece mucho a la Cámara de Diputados2. Sin embargo, su cometido es distinto: definirá un nuevo marco constitucional al cual se deberán ceñir tanto los órganos del Estado como la ciudadanía en general. Y pese a las diferencias, es probable que se incorporen estructuras procedimentales que son similares a las que utiliza el Congreso3, como la discusión inicial a través de comisiones temáticas y las votaciones en sala.
Organización y estructura con 2/3
El actual artículo 133 de la Constitución sólo establece disposiciones básicas en este sentido. Dispone que la CC deberá elegir, en su primera sesión, al presidente y al vicepresidente; y que deberá constituir una secretaría técnica, conformada por personas de comprobada idoneidad académica o profesional.
Sin embargo, la estructura y organización concreta que adoptará la CC será definida por sus propios integrantes a través del reglamento, el que deberá aprobarse por 2/3 de los constituyentes.
Comisiones pero, ¿de qué tipo?
Es muy probable que la CC se organice en comisiones, tal como se estructuran los congresos, parlamentos y algunas asambleas constituyentes.
Habitualmente, las comisiones legislativas tienen carácter temático y reflejan la estructura del gobierno: Minería, Economía, Hacienda, etc. Pero, como los ámbitos de decisión en la CC serán de carácter constitucional, es probable que, como en otros órganos similares a la CC en el mundo, la organización sea en comisiones de acuerdo a los capítulos de la Constitución existente.
La estructura sí altera el producto
La cantidad de comisiones y su conformación puede dar luces sobre la viabilidad de lograr grandes acuerdos o, por el contrario, si ello será una tarea compleja4. Y la lógica bajo la cual se acuerde a sus integrantes y el ámbito de trabajo, definirán en parte la forma en que se redactará la nueva Constitución. ¿Tendremos comisiones por capítulos de la Constitución, por áreas, por temáticas generales? ¿Existirá una comisión para definir los organismos autónomos de rango constitucional, como el Banco Central, o se debatirá en una comisión sobre orden público económico? Todas estas preguntas debieran quedar zanjadas una vez que se redacte el reglamento.
Open rule vs. closed rule
Bajo una definición muy general, el ámbito de decisión de una comisión puede ser autónomo (open rule) o dependiente (closed rule):
– En algunos congresos, las propuestas legislativas de una comisión solo pueden ser aprobadas o rechazadas por la sala, pero no se pueden modificar ni aprobar por partes (closed rule).
– En otros, como el nuestro, se utiliza un sistema open rule, ya que las decisiones de las comisiones son solo recomendaciones a la sala, la que es soberana para resolver en detalle (aunque existan ciertas limitaciones).
En este punto será esencial que el reglamento aborde el efecto de un eventual rechazo en la sala a un texto sugerido por una comisión. ¿Se entenderá rechazado de plano sin posibilidad de una propuesta alternativa, como es habitual en el trabajo legislativo? ¿Será señal de que la comisión debe elaborar una nueva propuesta? Si se sigue este proceso circular, ¿cuántas propuestas han de admitirse antes de cerrar la discusión?
Un proceso iterativo sin límite puede dificultar los acuerdos y, eventualmente, dar un poder excesivo a una minoría relativa que rechazará todo mientras no llegue el texto de su preferencia. Cuántas rondas de negociaciones pueda tener un texto constitucional puede ser una de las decisiones importantes a adoptar en el reglamento.
También debería definirse la interacción entre comisiones. ¿Podrá un miembro de una comisión introducir una indicación sobre materias de otra comisión, como parte de los debates de la comisión a la que pertenece? Este tipo de delimitaciones al ámbito del trabajo de las comisiones puede ser relevante a la hora de facilitar los debates y la búsqueda de acuerdos.
Atribuciones que tendrá el presidente de cada comisión
Por otra parte, el reglamento debería definir con precisión no sólo el rol de su presidente y vicepresidente, sino también el rol de los presidentes de las eventuales comisiones que se establezcan. En esta materia, será relevante una definición acerca de qué nivel de poder se delegará en la presidencia de cada comisión5 y cuál será el rol de sus miembros como cuerpo colegiado.
En nuestros próximos boletines abordaremos otros temas relevantes que deberá resolver el reglamento, tales como: quorum de las votaciones, instancias de participación ciudadana, y transparencia, entre otros.
Este documento fue elaborado conjuntamente por los equipos multidisciplinarios de Extend y Cariola Díez Pérez-Cotapos.
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Notas
(1) De acuerdo a lo establecido en los artículos 133 y 134 de la Constitución.
(2) Tiene la misma cantidad de miembros y una representatividad territorial casi idéntica.
(3) Sin embargo, existen posturas que consideran que apegarse en demasía a las reglas legislativas del Congreso puede ser un error. Ver: Brandt, M.et al., Constitution-making and Reform: Options for the Process [Reforma y elaboración de constituciones: opciones para el proceso] (Ginebra: Interpeace, 2011), páginas 182, 233 y 234. https://www.interpeace.org/resource/constitution-making-and-reform-options-for-the-process-2/ (fecha de consulta: 15 de marzo de 2021).
(4) Por ejemplo, nuestra Cámara de Diputados tiene comisiones de 13 miembros, un número relativamente bajo e impar, que facilita la formación de mayorías claras.
(5) Nótese que, en el Congreso, el presidente de una comisión tiene la atribución de fijar la tabla de las sesiones.
